中欧高危行业职业安全与健康项目介绍
  时间:2019-06-03 15:18:29  作者:本站编辑  点击量:452   
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  • 基本情况和总体要求
(一)背景情况
2009年1月,时任温家宝总理访欧期间,国家安全监管总局与欧盟就业、社会事务与机会均等总司签署了《合作谅解备忘录》,建立了中欧全面加强在安全与健康领域的交流与合作机制。为落实备忘录精神,2010年9月,国家安全监管总局与欧盟委员会在北京组织召开第一届“中欧安全生产对话”,交流安全与健康政策法规,同时商定在中欧发展合作框架内开展“中欧高危行业职业安全与健康项目”。
2011年,商务部代表中国政府与欧盟正式签署合作文件,确定中国欧盟合作开展“中欧高危行业职业安全与健康项目”(简称中欧项目),为期4年(2012年4月15日-2016年4月15日)。中方实施单位为国家安全生产监督管理总局,欧方由欧盟驻华代表团负责项目管理,并通过招标程序确定德国保险学研究及保险机构联合会(GVG)代表欧方负责具体实施工作。
(二)目标任务
旨在通过研究欧盟及其主要成员国安全健康政策和法规标准,完善我国安全生产及职业健康政策和法规标准体系;利用欧盟先进的安全生产培训理念、方式和方法,培训我国安全监管监察人员和煤矿、非煤矿山、危险化学品等高危行业企业安全管理人员;学习借鉴欧盟安全与健康培训经验,完善我国培训体系,改进培训教材和培训模式,培养师资队伍,提升安全培训机构的能力和水平。
(三)实施内容和思路
以煤矿、非煤矿山和危险化学品为重点行业领域,以安全生产政策法规研究、安全监管和从业人员能力提升以及安全培训机构培训能力建设为主要内容,紧紧围绕总局重点工作,通过“引进来”“走出去”方式,深入学习借鉴欧盟安全生产与职业健康先进经验和做法,以创建示范发挥典型引路作用,通过培训、交流、研讨发挥乘数和扩散效应,促进欧盟经验有效转化,持续促进我国安全生产工作。
(四)主要任务
为实现上述目标,中欧项目的主要任务包括三方面:
一是开展政策和法规研究,为安全生产改革发展提供有效支撑。结合当前安全生产改革发展需要,聚焦重点课题议题,深入研究欧盟安全发展历程,全面分析其安全与健康现状特征、主要优势和经验做法,开展比较研究,发现问题,提出完善我国安全生产工作的建议和措施,促进安全生产改革和发展规划。
二是创建安全试点单位,促进企业安全管理能力建设。每个行业(煤炭、非煤矿山和危化品)至少创建1家示范单位,示范单位通过学习、借鉴和本土化欧盟先进的安全管理理念和方法,初步建立风险管理体系,安全隐患排查能力、风险辨识、评估和管理能力明显提高,事故防范能力显著提升,形成可复制、可移植、可全面推广的安全管理经验。
三是组织安全培训,加强安全监管、从业人员和安全机构能力建设。深入开展安全培训工作,大力开展安全师资、监管监察人员、安全管理人员能力培训,培养一批掌握欧盟先进安全知识和技能的安全骨干力量;引进和推广欧盟先进的培训模式,开发面向各行业(煤矿、非煤矿山、化工)执法人员、安全管理人员、工人安全知识读本,有效提升培训机构能力水平。
(五)组织架构
中欧项目的管理和实施涉及中欧双方三个机构,即国家安全监管总局、商务部和欧盟驻华代表团,其中商务部代表中方负责总体协调,国家安全监管总局为中方具体实施机构,欧盟驻华代表团为欧盟总体协调和管理机构。为保证中欧项目顺利实施,中欧建立了项目沟通协调和管理机制。
一是成立中欧项目协调机构。国家安全监管总局、商务部和欧盟驻华代表团各委派一名代表组成中欧项目指导委员会,每年度召开一次会议,协调、讨论并批准中欧项目总体和年度工作计划、预算及报告。项目期间共召开3次会议。
二是我局成立领导和实施机构。为加强对中欧项目领导,保证项目协调、有序开展,我局成立了中欧项目领导小组、中欧项目办公室和中欧项目工作组。孙华山副局长担任领导小组组长,成员由总局相关司局和直属事业单位共13个单位的相关负责同志组成,负责项目领导、决策与协调。由办公厅(国际合作司)负责同志任办公室主任,成员由与项目实施内容直接相关的司局及直属事业单位委派一名处级干部组成,负责制定工作计划,推荐项目试点单位及中方专家。由国际交流合作中心负责同志任工作组组长,成员由总局国际交流合作中心有关同志和专家组成,具体负责项目日常工作。
三是欧盟成立实施机构。欧盟通过招标程序,确定由德国保险学研究及保险机构联合会(GVG)牵头,法国欧洲技术和服务应用中心、荷兰应用科学研究中心、德国医疗卫生咨询公司和中国华北科技学院等共同参与组成的联合体代表欧盟作为项目实施机构。
为开展好项目,欧方在北京设立技术专家组,选派两名欧盟专家但任正副组长,来华长期工作,与我局的中欧项目工作组共同办公。
二、 项目活动组织实施情况
围绕上述目标和工作计划,我们精心组织实施了一系列活动。
  • 广泛组织实施安全生产政策研究。以当前我国安全生产改革发展需求为重点,紧紧围绕总局工作部署、领导指示和相关司局要求,以及安全生产难点、热点问题,先后组织实施并完成了十三项研究课题,涉及安全发展之路研究、国外职业安全与健康体制研究、国外职业安全健康战略规划研究、行政审批制度研究、安全中介机构监管研究、国外事故调查研究、职业安全健康教育培训研究、德国化学品安全监管研究、开发区安全监管研究等。课题研究广泛依托安科院、信息院、中国矿业大学等研究机构,每个课题成立专门专家队伍,并先后邀请35名欧盟资深专家与中方专家共同研究。及时组织中欧专家开展面对面的技术交流和研讨,共组织召开50余场专家技术交流,从而为全面系统了解欧盟安全生产现状,学习国外发达国家安全生产的先进经验,全面推进安全生产工作,提供切实可行的信息支撑和决策依据。
  • 深入推进试点创建及推广活动按照相关司局指导,中欧项目组织实施了化工过程安全管理试点和矿山安全绩效监控和风险评估试点创建和推广工作。2014年8月份开始,开始在南京化学工业园区惠生清洁能源公司实施化工过程安全管理试点工作,先后组织150余专家人次中欧专家对试点企业进行技术培训和专业指导,帮助其初步建立了过程安全管理体系,得到当地安监部门的认可,并开始在南京化学工业园区全面推广该管理方法。试点期间,中欧项目还分别在江苏、陕西、云南、广东、宁夏、辽宁等省份开展了化工过程安全管理推广活动,800多人参与。2016年4月,在南京化学工业园区召开了化工过程安全管理试点成果全国推广活动,得到全国代表的充分肯定。自2014年3月份起,在矿山行业重点开展了欧盟Emeri安全绩效监控和3T风险评估试点工作,重点创建北京水泥厂凤山矿、首云矿业股份有限公司、开滦集团三家试点,组织专家100人次,开展了一系列研究研讨、培训指导、试点应用等工作,成功创建了试点,期间,还在甘肃、内蒙、河北等地开展了Emeri安全绩效监控推广活动,1200余人参与,大力推广了项目试点经验成果。
  • 精心组织实施安全培训活动。
4年来,在华培训共21期,其中包括师资培训7期、监管监察人员培训9期、企业管理人员及工人培训5期,共培训学员1584人次。组织12批次团组赴德国、法国、英国、荷兰、波兰、芬兰和捷克等欧盟发达国家研修学习,共194人次。
1. 在华培训。
(1)师资培训培训安全师资旨在学习借鉴欧盟先进的培训模式,引领国内安全培训的发展。4年来,邀请欧盟专家14人次来华开展了7期安全师资培训班,精心挑选一批煤矿、非煤矿山领域的重点安全培训机构代表参加培训,共培训210余人次师资。中欧项目完全采用欧盟培训方式,引入小班互动式教学(30人以内),通过“破冰”(培训中专业术语,消除人与人之间的间隔)、课堂演练、现场演示、案例分享、学员试讲、分组讨论、实操培训等丰富的教学方式,充分激发学员们学习的热情,取得了很好的培训效果。欧盟培训方式不但得到学员们的高度认可,而且很快被应用于培训实践。
(2)组织监管监察人员和安全管理人员培训4年来,我们聘请欧盟顶级专家10人,组织开展了煤矿、非煤矿山、危化品、职业健康监管监察人员培训,以及三个重点行业的企业安全管理人员培训。精心设计培训课程,既注重欧盟先进理念和方法,更注重欧盟对理念和方法在日常监察和安全管理中的实际应用及其成效,内容涉及法规、监察执法人员资格和技能要求,执法规划和计划,现场执法程序和方法,沟通技巧,风险评估和管理,事故调查,应急救援等。以学员需求为导向,集中讲座和分班培训相结合,采用课堂授课、实战练习、技能指导方式,充分利互动讨论、案例分享、学员试讲、分组讨论等培训方法,取得了很好的效果。
2. 组织赴欧盟学习研修。共组织了12批次194人次赴德国、法国、英国、荷兰、波兰、芬兰和捷克等国学习研修,包括监管监察人员能力研修、安全管理人员能力研修和安全师资能力研修。精心选拔骨干安全监管监察人员、师资队伍和企业高级安全管理人员,认真开展需求分析,结合学员实际情况和预期,精心设计内容,做到因材施教,理论与实践相结合,除课堂学习外,重点安排现场参观考察,亲身感受欧盟国家在安全监察和管理方面的具体做法,深入学习了欧盟培训机构建设经验和做法,安全培训能力建设,安全与健康监察体制机制、法规政策、方式方法、风险管理等。
3. 组织系列知识读本。为借鉴和吸纳欧盟先进的理念和方法,编制优秀的安全辅导用书,促进广大安全生产相关从业人员知识技能的提高,中欧项目组织编写了煤矿、化工、金属与非金属矿山三个行业的执法人员、企业安全管理人员、工人安全知识读本和企业安全生产标准化指南,共10本辅导用书。努力按照一流标准,立足国内实情,以系统性、实用性、指导性为指导精心编制。组织总局培训中心、安科院、化学品协会、安全生产协会、河北煤矿安监局、中国黄金集团等数十名专家参与了教材的编制工作。期间,先后组织行业专家召开8次评审会议对教材大纲和初稿进行评审,反复评审修改。读本可用于广大安全从业人员和相关人员的安全知识辅导用书,也可用于安全生产培训或复训的参考用书。
  • 主要成果
(一)系统提出促进我国安全生产改革发展的政策建议
政策研究是中欧项目的重点内容之一,我们组织中欧专家开展了13项安全生产专项课题研究,深入地介绍了欧盟部分国家的先进经验,并较系统地提出了我国安全生产改革发展的政策建议(见附件),这些欧盟经验和政策建议或通过交流研讨,或通过专题报告,或通过口头汇报等多种形成为政策制定和决策者,或研究人员所认知,对安全生产改革发展决策发挥着重要影响作用。有关内容总结如下:
1.开展安全发展之路系列课题研究本课题深入研究了包括英国、德国、法国、波兰4个欧盟典型工业国家在内的8个发达国家和地区的煤矿、化工、金属与非金属、道路交通、建筑和农业等6个行业的安全发展历程,重点研究了行业安全发展阶段性特征,总结各国(地区)促进安全发展尤其是促使事故快速下降的重要经验和做法,从不同行业就促进我国安全发展共提出32项政策建议,为我国制定安全生产“十三五”规划提供借鉴和参考。
2.开展国外职业安全健康体制研究选取4个欧洲重要发达国家作为研究对象,重点研究各国职业安全与健康监察框架体系、法律法规、机构职责等内容,从监察体制机制、社会参与、执法能力与保障体系建设、队伍建设、监察方式方法等方面系统总结欧洲国家职业安全健康监察体制建设经验,针对我国安全生产体制改革发展,从促进安全生产与职业健康统一立法和监管、厘清各级政府安全监管机构职能与分工、强化安全生产监管执法、加强安全生产技术支撑体系建设、建立专业化职业化监管监察执法队伍、激发社会力量广泛参与职业安全与健康工作等6大方面提出了17项建议。
3.开展国外职业安全健康战略规划研究系统梳理了美国、日本、韩国、波兰、英国、澳大利亚、新加坡、德国、法国、芬兰、加拿大以及欧盟等12个国家和地区的共23个职业安全健康战略规划,尽可能选取与我国当前安全生产发展阶段相当的国外安全生产阶段性规划,对各国规划归纳总结出13个重要特点,对与我国阶段相当国家的规划目标设定分析后提出8个特点,总结了5条目标设定的变化规律,和15条主要措施。为总局制定安全生产“十三五”规划提供有益借鉴和参考。
4.开展行政审批制度研究。研究欧盟及英国、德国职业安全与健康行政审批情况,结合我国安全生产领域行政审批实际,对比分析中欧行政审批制度异同。总结借鉴欧盟职业安全健康行政审批经验,从借鉴审批理念、优化调整行政审批事项、修订法律法规等三方面对我国安全生产行政审批改革和制度建设共提出10项针对性建议。
5.开展安全中介机构监管研究选取捷克、德国、意大利、荷兰、瑞典、英国6个欧盟国家为研究对象,分析和总结欧盟国家在职业安全健康中介服务发展方面的做法与经验,针对我国安全生产中介机构监管存在的突出问题,从功能设置、市场培育、规范管理、政策引导等方面提出10项规范和完善我国安全健康技术服务的对策建议。
6.开展国外事故调查研究选取英国、德国、荷兰3个欧盟国家为研究对象,研究分析欧盟安全生产事故报告和调查体制机制,深入总结出欧盟国家事故调查重要特征,如以预防事故为基本原则,实行技术调查与责任认定分离的调查机制,强调雇主责任的责任追究机制,重视调查过程与结果的透明与公开等。并就借鉴欧盟国家做法与经验,提出强化事故调查的相对独立性和技术性、加强事故调查队伍专业性、强化企业主体责任追究制度、加强事故调查的规范化和信息化建设、提高事故调查的公开化程度等提出了具体改进措施建议。
7.开展职业安全健康教育培训研究以英国、德国等国为研究对象,研究欧美等国职业技能教育和职业安全健康培训的理念、方式和内容,分析其融合性教育的主要特征,例如德国的“双元制”职业教育体系,即学校教育与企业培训相结合的教育模式,而英国的特点是对职业技能教育的分级管理,包括分级的培训内容、考核指标、证书体系与就业岗位需求,都将职业安全与健康融入到了整个教育体系中。借鉴此经验,对完善我国职业安全与健康教育提出4方面建议。
8.开展化学品安全监管研究。研究了欧盟和德国化学品安全监管的主要模式和特点,并与我国进行了对比。多年来,德国没有发生过重大化工事故,这与其严密的法律法规体系、高效的协调机制和强有力的执法体制密不可分。对德国的研究从七个方面系统介绍了德国化工安全监管经验做法,包括总体思路,法律体系,监管体制,港口监管、沟通协调机制,非政府组织和信息化建设。
9.开展开发区安全监管研究。选取德国化工园区和新加坡裕廊工业园区两个分别代表公司治理型和政府治理型两种典型管理模式的园区作为研究对象,重点介绍国外开发区安全生产监管方式。分析了我国开发区安全生产摆位不正、政策不健全、法规建设滞后、机构薄弱、执法主体资格缺失、执法效率低力度弱、外资企业监管缺失严重7个方面的问题,借鉴德国、新加坡等国外经验做法,就进一步改进开发区安全监管提出6方面共8条建议。
此外,还组织开展了事故统计和事故调查研究、化学品安全对标研究、化工过程安全管理研究、隐患排查研究等。
(二)提升了化工、矿山行业安全管理水平
创建了化工过程安全管理试点企业—惠生清洁能源公司,并在煤矿和非煤矿山行业创建了3T风险评估与Emeri安全绩效监控试点矿山,分别是开滦集团唐山矿和北京水泥厂凤山矿。试点创建主要针对当前行业安全管理存在的误区和薄弱方面,管理方法虽来源于欧盟但经过成功改造,经过试点应用和充分总结,形成本土化的经验和实践,具有可复制、可移植、可推广性,因此具有示范和引领作用,对改进三个行业的安全管理具有重要的意义。
1. 化工过程安全管理试点与推广
(1)探索了加强中小化工企业安全管理的新方法。中欧项目化工过程安全管理试点为落实中小化工企业安全生产主体责任、完善管理制度机制、解决没人管不愿管不会管的问题提供了很好的实践探索。同时,也消除了大家的疑虑顾虑,认为化工过程安全管理专业性强、难度大、投入高、实施难,不适合在中小化工企业推广应用。实践证明,只要方法科学、思路清晰、引导正确,中小化工企业实施化工过程安全管理完全可行,也非常有效,符合我国当前安全生产工作的实际需要。
(2)探索了完善隐患排查治理和风险管控双重预防机制的新实践。化工过程安全管理以风险管理为核心,注重全员参与、全环节覆盖、全过程管控,是推动危险化学品安全生产工作从传统的经验式管理模式向现代的科学式管理模式转变的有效途径。试点企业惠生(南京)清洁能源公司把安全管理职责落实到了具体部门,坚持实效性规范性原则,完善了工艺安全信息管理、变更管理、承包商管理、作业许可管理、事故管理等近20项制度,员工自主排查隐患的主动性自觉性有了大幅提升,风险防控体系建设取得了新进步。
(3)探索了危险化学品领域国际合作的新模式。在中欧合作项目实施过程中,坚持问题与目标导向,瞄准薄弱环节,紧密结合国内危险化学品安全生产重点工作,将欧盟先进经验和我国实际相结合。特别是在试点中借鉴欧盟以及国内经验做法,率先总结引入制定了针对过程安全管理实施绩效对比的定量评估工具(要素玫瑰图)。该评估工具简单易用、可量化、直观化,可对中小化工企业实施过程安全管理的前后状况进行科学评估,准确了解实施现状和存在的问题,已在南京化工园区等有关地区和企业得到应用推广。
2. 矿山隐患排查与安全绩效监控试点
(1)矿山安全标准化建设探索了新途径企业安全生产标准化是当前我国矿山安全生产的主要管理方法,也是行之有效的。但是,当前一些矿山企业把矿山安全标准化文件化,制度与执行两张皮,为了标准化而标准化。中欧项目矿山3T风险评估与Emeri安全绩效监控试点以班组为基础,实现安全管理重心下移,并把风险管控作为安全管理的核心,真正实现岗位达标、专业达标,保证标准化工作分解落实到班组、岗位,保证标准化活动来、用起来,保证风险始终处于可管、可控、可预测的范围。
(2)探索了矿山隐患排查常态化机制。生产经营单位要建立健全安全隐患排查治理体系,促进企业实现安全隐患排查治理常态化、规范化,实现安全隐患排查治理工作的全覆盖管理。目前,多数企业安全隐患排查采取“自上而下”方式,由安全管理人员现场巡查,但隐患是动态的,这种排查方式难以取得好的效果。中欧项目矿山安全绩效监控方法充分调动试点企业广大职工参与安全隐患排查的主动性和积极性,真正实现全员参与。车间、班组自行组织开展隐患排查整改工作,真正实现隐患排查全时段、全覆盖、全方位、无死角。
(3)为提升企业安全文化进行了有益的尝试中欧项目矿山3T风险评估与Emeri安全绩效监控注重工人参与,强调不责备的安全文化,鼓励工人报告隐患和事故事件,分享安全经验,激发工人参与安全管理的主动性和积极性,及时发问题、解决问题。当前,在矿山安全管理中,对发现出的问题主要以处罚和教育为主,取消了工人的积极性,工人对安全隐患和事故事件不敢报、不想报、不愿报,长此以往,形成消极、责备的安全文化,安全管理难以上升。试点企业的成功实践证明不责备安全文化对提升企业安全管理水平的极其重要性,通过积极的鼓励措施,完全可以发动工人的积极性,形成人人参与可喜安全局面和积极向上的安全文化,引领企业取得良好的安全来绩。
(三)提高了安全从业人员和安全培训机构能力建设
安全培训是安全生产基础性、长远性的工作,对安全生产长远发展具有不可估量的意义。4年来,中欧项目开展了系统化的安全培训活动,力争让我国的安全培训中注入中欧项目先进的要素,并取得了重要成效。
  • 训了一批安全生产监管监察、企业安全管理、安全师资等骨干力量
4年来,中欧在华培训1584人,赴欧培训194人。其中,开展安全监管监察人员培训14次(国内9次,国外5次),涉及煤矿、非煤矿山、化工、职业健康4个行业领域,共培训人员447人次,来自总局和各省级安监局、煤监局。培训企业高层安全管理人员500多人。他们通过中欧项目较系统的培训,获得了先进的安全知识和技能,为加强和改进安全工作、推动安全发展起到了可持续作用。为客观地评价培训效果,中欧项目在每次培训后即时安排课堂问卷评估,期间,共收到905份书面问卷评估,同时,在2016年初中欧项目专门开展了终期评估,共收到85份电子问卷,开展了19次现场采访。在所有评估中,98%的受访者满意培训效果,认可培训课程设计和安排,94%的人认为学到了新知识新技能。在终期评估中,受访者认为学习并得到实际应用的欧盟方法主要有有效的安全监察执法、风险评估、安全管理方法、安全培训方法等,86%的受访者表示已实际工作中应用所学并取得满意效果。
  • 推动了国内安全培训方式的改进
欧盟培训的特点是以学员为中心和“学以致用”。 在培训方法上,以学员为主体,注重需求分析,提高培训的针对性和有效性;强调实操练习和岗位实践,突出体现学以致用的理念;采用小班互动式授课,增进老师与学员的沟通和交流;重视学中和学后评估,持续改善培训质量。中欧项目即采用了欧式培训法,取得了很好的效果,一方面帮助学员掌握了知识和技能,另一方面也使欧盟培训方法迅速在培训机构得到传播和应用,引领了国内安全培训的发展。根据培训效果评估,受访的师资学员们高度认可欧盟的培训方式,目前,开滦(集团)有限责任公司教育培训中心、中国建材检验认证集团股份有限公司、西南铝业集团有限责任公司培训中心、中国煤炭工业环保安全培训中心等等一批参与中欧项目的培训机构已经在培训实践中有意识地应用欧盟培训方法,取得了很好的效果。这是对我国当前以教师为中心和灌输式培训方式的重要改进和补充。
  • 编制系列安全知识读本
良好的培训和辅导用书,可以有效地传播和扩大安全知识,提高人们安全意识和技能,对促进安全生产长远发展具有重要意义。中欧项目集中欧双方专家资源优势,重点编写了煤矿、金属非金属矿山、化工3个行业的执法人员、企业安全管理人员和工人系列知识读本。读本充分借鉴和吸纳中国和欧盟等国安全生产先进理念和方法,吸收当前国内安全生产发展新成果,按照一流标准编写。知识读本坚持依法治国、依法执政、依法行政的要求,以依法执法、科学管理、规范操作为依规,以事故有效预防为根本目标,内容涵盖法律法规、安全管理、技术要求、应急逃生、职业健康等,突出重点难点,深入浅出、循序渐进、通俗易懂,具有实践性、指导性和系统性,可以作为安全培训辅导用书,也可作为安全相关从业人员的自学用书。